上海手册：21世纪城市可持续发展指南·2020年度报告（第六篇·城市治理篇）
第五章·城市治理篇
《新城市议程》
15（c）（二） 加强城市治理，建立健全的机构和机制，增强各类城市利益攸关方的权能，使其参与其中，并建立适当的制衡机制，使城市发展计划具有可预测性和协调一致性，以实现社会包容，促进持久、包容和可持续的经济增长，并促进环境保护。
引言*
城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，一般是指政府和利益相关者决定如何规划和管理城市地区，如何对社会和物质资源以及政治权力进行分配。城市治理影响本地服务的数量、质量以及提供服务的效率，在塑造城市地区的物质和社会特征方面起着关键作用。城市治理倡导多元化、多方利益主体广泛参与的管理模式。从城市管理到城市治理，政府不再是实施社会管理功能的唯一主导力量，非政府组织、非营利组织、社区组织、公民自组织以及私营机构将与政府一起，共同承担起社会服务与公共物品的供应和管理责任。良好的城市治理对城市的社会形态、文化特色、经济发展模式、城市安全和环境生态的优劣具有重要影响，能够促进包容、安全、韧性和可持续发展的美丽家园建设，极大地提升城市品质，实现社区健康生活空间的共建共治共享。
本章选取的五个案例，以城市治理为主要载体，探讨城市治理对社区创新和社区发展的影响。具体而言，侧重点如下：印度浦那的“完整街道”项目强调设计的每个阶段不同利益相关者之间的合作与协作，通过满足所有不同利益相关者团体的街道重新设计来共促健康生活；美国费城下南区城市复兴项目的健康影响评估项目基于融入公众参与健康影响评估过程，促使开发决策者在城市复兴项目中审视公共健康；加拿大多伦多市依托社区参与决策，实现主动交通促进下的健康之路，将健康促进和社区发展结合起来，把社区作为规划的创造者、环境的使用者和推动变革的催化师；德国柏林施普雷费尔德住房合作社项目由一群志同道合的人自下而上，自我组织、策划、建造和管理自己的共享社区，通过合作社机制、参与式设计和多渠道融资，创造了一种包容共享和邻里互助的新社区形态；中国厦门完整社区以群众参与为核心，以培育共同精神为根本，通过“共谋、共建、共管、共享”的工作路径，实现美好环境与幸福生活共同缔造。
*本章由同济大学建筑与城市规划学院团队撰稿，作者：彭震伟、李晴、李凌月、刘玉、安内特·厄尔潘斯坦（Annette Erpenstein）、王兰、汪子涵、陈晨、王海晓、干靓及住建部相关人员等。参考文献列出的诸多学者论著是本章写作的思想和智慧来源，在此一并感谢。
参考案例
印度浦那：共建“完整街道”，
助力健康生活*
案例背景
印度近年来发展迅速，对道路交通的需求不断增长。印度政府敏锐意识到必须采取可持续的出行措施，以确保安全、公平和宜居的未来。为此，住房和城市事务部在智慧城市使命下于 2019 年启动了“完整街道”（Complete Streets）计划。完整街道最初由美国于 20 世纪 70 年代提出，是一种交通政策和设计方法，欲通过合理的规划、设计、运营和公平的道路空间分配，保障各类街道活动和使用者的需求。浦那被认为是实施“完整街道”计划的最佳城市之一。该市位于印度西部的马哈拉施特拉邦（Maharashtra），市区面积约 331.3 平方公里，2019 年人口 712 万，是印度第八大城市，曾多次被评为印度最宜居城市之一。浦那“完整街道”计划的成功形成良好的示范效应，鼓励印度越来越多的城市开始采取更加可持续和公平的交通发展策略与措施。
实践过程
浦那“完整街道”计划的实施是通过一系列政策和规划来实现的。早在 2007年，浦那市就意识到发展可持续交通的必要性，并为可持续未来设定了宏伟目标。在 2008 年的综合交通计划中，“以人为本”的理念已得到强调，并启发了市政官员创建完整街道的想法。
2009 年，配合城市发展部的贾瓦哈拉尔·尼赫鲁国家城市重建任务（The Jawaharlal Nehru National Urban Renewal Mission， JNNURM），浦那着手创建如人行道和自行车道等的慢行交通基础设施，以提高路网连通性。2015 年，浦那市开启了彩虹巴士快速运输（Rainbow BRT）系统，成功吸引了 12% 曾使用其他交通方式（私家车为主）出行的人群。2016 年，浦那推行步行友好政策，提供高质量的步行设施和公平的路权分配，并于同年制定“浦那自行车计划”。配合这两项提议，浦那市当年预算改革中交通预算的 50% 被用于提升人行道和自行车道的品质，以推进交通可持续发展。基于完整街道计划的实践经验和交通与发展政策研究所的技术协助，浦那编制了一套《城市街道设计指南》，为各类的街道空间元素提供设计导则，并说明了如何通过街道模板将这些元素组合在一起。2017 年，“完整街道”范例多雷·帕提尔（Dhole Patil，下文简称“DP”）路段和詹利·马哈拉杰（Jangli Maharaj，下文简称“JM”）获奖。2018 年，浦那通过了一项渐进式停车政策，以鼓励使用公交并规范路边停车。浦那还在其发展计划中划定了以公交为导向的开发区，以确保提升可持续交通的可达性。直到 2019 年，印度政府才启动了“完整街道”计划，浦那凭借多年来的政策实践，成为印度创建完整街道的典范。
问题分析
1. 长期维护的不确定性
通过重新设计和实施，街道焕然一新。然而，更大的挑战来自长期维护和保持完整街道优势。人行道缺乏维护导致街道性能下降，未修剪的树木、不平坦的人行道、损坏的街道设施、碎屑堆积以及季风期的内涝等问题可能对使用者造成不便。由于管辖区域很大，工程师往往没有足够的带宽跟进维护工作。另外，在紧急情况下，缺乏协调会导致一些问题点无人看管。
2. 路段建设破坏植被
街道建设的一大挑战是如何保护现有树木不造成植被破坏，尤其是在铺设公用设施线路时。因为无论是原地还是预制的常规沟槽，都不够灵活，铺设起来也很费时，会对现有树木造成影响。这尤为明显地体现在 DP 路段建设中。该路段两旁林立着不同大小和年龄的树木，对沟槽铺设提出新的要求。
3. 全域网络实施挑战
尽管“浦那自行车计划”已规划了全市的自行车道网络，并已部分实施，但全域范围自行车道网络的实施是一个多方协作过程，很难由某一单方对实施负责，需要多方支持。鉴于地方政府对显性政绩的追求，重点始终放在短期计划的实施而非长期的行动上，规划过程中政府对政治的考虑远高于技术层面也是一项挑战。
4. 公众参与度有待提高
尽管规划过程中的公众参与在创建完整街道时已进行了考虑，但参与程度仍有待提高。决策者需尝试新的参与形式，探索适合浦那可持续城市发展的方案。规划设计中，关于是否以及如何考虑公民意见的反馈机制仍然缺失。
经验借鉴
1. 重新设计以满足所有使用者需求
浦那完整街道计划下的两个子项目涉及 127 公里的街道网络，已在 JM 和 DP 两个路段进行了一期实施。这些项目分别获得了住房和城市发展公司奖和 2017 年沃尔沃交通奖。
图5.1 浦那完整街道计划平面
资料来源：运输与发展政策研究所印度办公室：《完整街道最佳实践》，2019 年 2 月。
为了使所有年龄和能力的使用者都能安全、方便、舒适地出行，DP 路段在重建过程中，在道路两侧加设了宽阔的人行道、自行车道、自行车架和指定的停车位。重建后的人行道不仅能够容纳大量人流，还设有街道设施和艺术品装置等来美化环境。
图 5.2 完整街道设计概念
资料来源：运输与发展政策研究所印度办公室：《完整街道最佳实践》，2019 年 2 月。
图 5.3 重建后的 DP 路
资料来源：运输与发展政策研究所印度办公室：《完整街道最佳实践》，2019 年 2 月。
新的设计整合了现有树木，沿新风管道重新调整了地下服务，并安装了新的路灯以满足未来需求。整个街区呈现一片繁华和生机盎然的景象。
图 5.4 DP 路上的保留的树
资料来源：运输与发展政策研究所印度办公室：《完整街道最佳实践》，2019 年 2 月。
减少路边停车为 JM 路段腾出空间，从而扩大人行道和自行车道。在人行道和自行车道之间设置的绿化为步行和骑行提供了缓冲空间。为了使慢行交通更加畅通，还搬迁了公交车站。设计不仅为街边商贩提供了专用空间，还每隔一定距离就为儿童提供铺设橡胶软地板的游乐区。商店立面与宽阔的人行道一体化设计，为街道增添了生气。明确的标识、街道照明和座位等设计元素使 JM 路成为印度街道设计的杰出代表。
图 5.5 重新设计后的 JM 路
资料来源：运输与发展政策研究所印度办公室：《完整街道最佳实践》，2019 年 2 月。
2. 利用自行车网络连接社区，促进健康生活
目前，浦那有 9% 的人口骑行上班，“浦那自行车计划”期望在 2031 年之前将骑行比例提升至 25%。为实现这一目标，浦那正计划将目前的 94 公里自行车交通网络在一年内扩展到 300 公里，在三年内扩展成 840 公里的全市骑行网络。同时，还致力于连接缺失的环节，改进现有设计并禁止车道上阻碍骑行的活动。
规划前期，相关部门首先对骑行者通勤状况、自行车道、交通量和土地使用情况进行调查，深入了解现状。此外，还通过发放宣传手册、网上咨询和社交媒体等方式对超过 1 万人进行调查，对其出行方式、对骑行的看法、是否愿意转变出行方式等进行了解。同时，还咨询了骑行者、自行车商店、学校、学院、企业团体等。此外，还组建了由爱创史设计公司（ITrans）、代沙建筑事务所（Prasanna Desai Architect）和环境教育中心组成的顾问团队。基于前期调查和咨询的结果进行规划制定，然后再对规划方案进行公众咨询，修改后交上级政府审批。
图 5.6 浦那自行车规划制定过程
资料来源：浦那城市发展公司：《浦那自行车规划》，2016 年。
图 5.7 浦那骑行网络
资料来源：浦那城市发展公司：《浦那自行车规划》，2016 年。
图 5.8 骑行友好的基础设施
资料来源：浦那城市发展公司：《浦那自行车规划》，2016 年。
同时，浦那还引入了共享单车系统，在第一阶段启动了 4000 辆自行车。用户可以在一天中的任何时间解锁单车，然后就近归还。共享单车桩位通常位于交通流量大的地方，例如汽车站、饭店、市场、学校和火车站。共享单车系统的使用极大促进了浦那的健康生活。
图 5.9 共享单车停靠位置
资料来源：浦那城市发展公司：《浦那自行车规划》，2016 年。
图 5.10 共享单车使用步骤
资料来源：浦那城市发展公司：《浦那自行车规划》，2016 年。
3. 利用道路养护车和养护合同，以确保完整街道的长期维护
街道设计施工的结果需要长期的维护。浦那利用公路养护车和养护合同来确保完整街道的长期维护。首先，浦那在城市 4 个区域中试用了 4 辆全天候运行的道路养护车，车内配备了系缆桩、瓷砖、摊铺机块、行人路和人行道的铺路材料等，旨在快速修复街道。这些养护车和移动道路维护（Road Maintenance Mobile）应用程序连接，市民可以拨打免费电话或在移动应用程序上投诉街道出现的问题。管理该应用程序的办公室将这些投诉转发给相关的工程师，后者在养护车的帮助下进行维修工作。养护车的使用不仅可以迅速回应市民的投诉，还可以缩短解决问题的时间。
此外，浦那还采用维修合同确保施工结果。除了通常的 2 年运营和维护缺陷责任期外，还和同一承包商签订扩展合同，鼓励承包商在施工期间使用优质的材料和更好的工艺，对未来成本优化改善。
4. 不同利益相关者之间的合作与协作
完整街道的创建过程应具备包容性，设计的每个阶段都应和不同利益主体协商并达成共识，以确保设计结果能够满足所有人的期望和需求。
图 5.11 绘制拥有和使用部分街道的代理商地图
资料来源：运输与发展政策研究所印度办公室：《完整街道政策工作簿》，2019 年 2 月。
“完整街道”项目涉及城市和区域不同层次多个利益相关者之间的合作与协作。浦那为此设立了一个专门委员会来确保项目实施。该委员会由来自政府和非政府的不同利益相关者团体的代表组成。政府利益相关者团体包括所有道路拥有和维护机构（例如，浦那市政公司的道路部门、公共工程部门、印度国家公路管理局、交通警察、规划机构、公用事业机构、包括供水、电力、路灯、树木和景观等）；非政府利益相关者团体包括国际非政府机构、在完整街道方面具有专业知识的学者和社区团体以及一些民间团体，这些团体通常和商贩、妇女权利、儿童、残疾人等有关。浦那让不同的利益相关者参与政策制定的讨论，以便在设定目标时听取和考虑他们的观点。这有助于获得他们的支持，确保该政策的长期实施。
图 5.12 委员会关于完整街道的指示
资料来源：运输与发展政策研究所印度办公室：《完整街道政策工作簿》，2019 年 2 月。
此外，浦那市政公司还采用政府和社会资本合作（Public-private partnership，PPP），将私人资金纳入特定项目的基础设施开发。承包商 / 建筑商 / 开发商投资于基础设施建设，作为回报，将获得用于困难补助（hardship premium）的凭证。在公私合作的模式下，浦那地区已经进行了 4 个项目，其中 2 个已完成，包括 7 条道路，DP 道路就是其中之一。
5. 组建完整街道设计团队来确保高质量的计划和设计
为指导城市进行完整街道的设计和实施，浦那成立了完整街道设计团队（Complete Streets Cell）。该设计团队是由城市设计师，城市规划师，建筑师，制图员，GIS 操作员和其他各专业专家（如项目管理专家、运输设计专家、景观设计专家、工程专家等）组成的。其主要功能包括规划和监管、项目设计和实施、能力建设和宣传。
图 5.13 完整街道设计团队构成
资料来源：运输与发展政策研究所印度办公室：《完整街道政策工作簿》，2019 年 2 月。
为了提升完整街道设计团队设计能力，艾哈迈达巴德（Ahmedabad）环境规划与技术大学城市设计系担任其能力建设机构，对成员进行培训。此外，浦那市政公司还组织了高级官员考察团前往伦敦考察。同时，不同的非政府组织和专家也为其举办了能力发展讲习班和讲座。
6. 规划设计各个阶段融入公众参与
在街道设计过程中通过公众参与可提高目标用户对设计结果的满意度，同时更具创新性和可行性。浦那规定了所有交通项目都要融入公众参与程序。例如，在 DP路改造中，对市民和民选代表进行了公众咨询，以征求他们对该提案的意见。同时，还在 DP 路对拟议的步行广场进行了七天的试运行，通过最直接最简单的方式向居民展示设计结果，由此说服了沿街商铺的店主将各自私有的临街区域与人行道合并，形成一个广阔的步行广场。该对话不仅创造了对双方均有利的解决方案，还为该项目带来了支持和认同感，得到了城市工作专家和许多利益相关者的认可。
*感谢交通与发展政策研究所（Institute for Transportation & Development Policy， ITDP）的相关资料支持，本案例中引用的相关文献的专家学者在此一并感谢。
自行车友好的哥本哈根：邀请性的公共空间
如何解决城市病和两极化问题？哥本哈根做出了适合自己的选择—— 自行车和公共空间。据 2019 年数据，62% 的哥本哈根居民以自行车为上班或上学的出行工具，哥本哈根的自行车数量超过其人口数量，更是汽车数量的 5 倍。在哥本哈根，自行车不是潮流，也不是最终目标，而是达到高品质城市生活的一个简单方法。
1. 用自行车串联起城市的社交空间
自行车出行介于交通方式和公共生活之间。汽车带你穿过城市，自行车则让你在城市的街道停留，看人们在如何生活，如何在公共空间里相遇。《2018 年哥本哈根自行车报告》指出：当城市里的骑行和步行更好结合时，会更好地连接哥本哈根的街坊社区，鼓励哥本哈根居民彼此相遇与融合。因此，自行车不仅串联起了绿色交通空间，也串联起人们相处的社交空间。
2. 让城市公共空间成为健康的良药
自行车道是哥本哈根最常见的公共空间，而自行车出行方式催生出与之对应的城市公共空间—— 充满活力的街道、广场和滨水空间等。虽然，公共空间只是和日常生活相关的小项目，但却在无形中营造了健康的社会人际关系。从长期来看，不仅会带来经济效益，还会带来更大的社会效益—— 居民的健康，以及健康成长的下一代。因此，公共空间也被认为是保持居民身心健康的良药。
3. 从孩子开始，惠及全球
在哥本哈根，骑车是一种平等的生活方式。不论贫富贵贱、男女老少，都可以跨上一辆自行车，在城市各个角落自由穿行。丹麦的政府官员和王室成员也常以骑车的形象出现在媒体上。这不仅让大人物显得更亲民，也让自行车有更加积极的形 象。
哥本哈根自行车之城的经验在于：城市被群体、被权力、被汽车、被种种身份所割裂，这种差异和割裂直接以城市的公共生活面貌所体现，被日益高发的抑郁症等城市病所身体化，而鲜有一种积极的尝试在某种向度上去实现人们生活的协调性、内聚性，来打造“市民共同体”的精神家园。哥本哈根的实践让我们看到，一座城市内部，社区和社区之间，群体和群体之间，贫富贵贱身份之间的差异和割裂事实存在，但是依然存在一种可能和尝试来打破诸多限制，在某一个向度实现一座城的平等、共享、包容，从而自然生成一幅其乐融融、全民共享的公共生活画卷，这恰恰是一座城市滋养民众身心健康的源泉，也正是基于城市正义的健康平等的最好体现。
值得注意的是，2020 年新冠肺炎疫情在全球蔓延，欧洲一些城市禁足令期间，骑车出行的人越来越多，巴黎出台了“巴黎百分百自行车”规划蓝图，英国也计划在未来五年投入 20 亿英镑改善步行和骑行环境，甚至美国一些城市也出现了“自行车热”。已经有越来越多的城市意识到自行车能给城市带来的积极变化，而哥本哈根或将成为这些城市学习的榜样。
美国费城：下南区城市复兴规划
健康影响评估*
案例背景
据世界卫生组织（World Health Organization， WHO）官方定义，健康影响评估是评判政策、计划或项目对特定人群健康的潜在影响及影响分布的一系列相互结合的程序、方法和工具。它最早作为环境影响评估的一部分出现在美国 1969 年《国家环境政策法案》中，后逐渐成为独立任务，被应用于城市开发和再开发过程。城市复兴发生在建成环境中，涉及再生失活地区、修复失衡环境、提升商业活力、促进就业民生等各方面，对复兴规划项目的健康影响评估将帮助决策者明确物质环境变化给周边居民带来的潜在健康后果，最终提升项目品质。
健康影响评估可以在项目规划和实施的任何一个进程中进行。根据与规划项目时间关系的不同，可分为预期（prospective）、即时（concurrent）和回顾（retrospective）三个健康影响评估类型。预期型健康影响评估在项目实施前进行，用以预测项目可能产生的健康结果。即时型健康影响评估与项目同时进行，旨在监测项目实时情况、识别项目健康效果。回顾型健康影响评估在项目完成后进行，测评项目已经产生的健康影响。由于预期型健康影响评估的结果公布于项目实施之前，可对项目本身产生作用。评估内容可为若干方案比选，得到健康影响最良好的方案；或者对唯一的方案进行评估，提出建议，加强正面作用和减轻负面影响。斯科特 — 塞穆尔（Scott-Samuel）等认为健康影响评估最好在规划阶段完成，将健康的积极影响最大化、消极影响最小化。诺森比亚大学对纽卡斯尔的六个健康影响评估进行分析后发现，预期型健康影响评估是改善规划健康效应的一个重要手段。因此最适合的影响评估时间应在向当地政府提出开发申请的流程中，即预期型健康影响评估。在规划草案形成后迅速筛选，如果判断决定需要进行健康影响评估，就应在方案实施前完成健康影响评估，留出依据评估结果修改方案的可能性。因而现有健康影响评估多仅在项目伊始即推荐方案阶段予以展开，而鲜有兼顾项目开展前后的案例。
本案例所介绍的美国费城下南区（Lower South District）城市复兴规划项目的健康影响评估属于“预期型健康影响评估”。下南区是被规划为费城大都市区副中心之一的就业娱乐中心，其就业人口（1.5 万人）约为居住人口的 3 倍，占城市总就业人口 2%，失业率（5.7%）低于城市总体水平（12.1%），且规划预测未来十年将增加7000 个工作岗位；此外，它依靠体育中心与海军码头（下南区关键区域），每年吸引费城及周边地区数千游客。作为大都市区主要经济增长动力，下南区部分片区配套设施亟待完善。因此该复兴规划项目提出了延伸地铁线、调整现有建筑使用功能和建设慢行系统三个方面的内容，并进行了针对方案的健康影响评估。
实践过程
对下南区规划的健康影响评估由费城公共卫生部（Philadelphia Department of Public Health， PDPH）及城市规划委员会（Philadelphia City Planning Commission，PCPC）于 2012 年共同完成，它是费城政府第一个健康影响评估，包含筛选、调查和评估等程序，也加入了利益相关者如公众的参与讨论环节。该评估的目的是对下南区主要规划项目，即对地铁线路延伸（卜罗德大街地铁线延伸至海军码头，是首要评估对象）、慢行专用道建设（通往海军码头的专用骑行 / 步行道）、用地性质变更（沿潘迪森大道和卜罗德大街用地性质改变）（图 5.14）在 2022 年可能产生的健康影响累计进行预测。
图 5.14 健康影响评估范围和项目
资料来源：根据评估报告图纸翻译绘制。
分析发现，下南区主要存在两大问题：一是公交可达性差导致小汽车依赖、二是空气污染严重。《费城 2035 总体规划》以交通优化为主要目标，措施包括投资现有基础设施以提升服务，延伸交通网络以服务新市场，统筹用地策略、交通设施以减少小汽车依赖，提升就业、购物、服务等可达性以扩大交通经济、环境、公共健康等优势。
在确定评估指标时，考虑到交通不仅本身是重要健康影响要素，还是导致其他影响要素如空气质量改变的主因，评估团队以交通相关要素为选取原则，将通勤模式、就业可达性、空气质量等定为评估指标，综合考虑各要素变化对就业、居住者健康产生的后续影响，最终将评估指标具化为交通方式比例、二氧化碳排放量等。
本次评估数据源一部分是政府官方记录，如二氧化碳排放量、交通方式比例、交通量等；一部分为自行收集的一手数据，如对该地区 1169 位就业者（约占海军码头就业人口的 15%）的问卷调研。
在评估方法选择上，针对地铁线路延伸，评估团队主要用外推法（extrapolation）计算预测年份的健康影响定量结果，即基于目前通勤方式比例和使用地铁新延伸线路的人数期望，预估未来通勤方式比例并微调，随后假设部分地铁潜在使用者确实使用地铁，计算出减少的驾驶里程和二氧化碳排放量，作为健康影响结果的评价指标；针对慢行道路建设，团队使用了外推法和世界卫生组织的健康经济评价工具（Health Economic Assessment Tool），基于预测人口和骑行意愿，估测未来骑行通勤人数并计算平均每年可预防死亡数。
问题分析
针对地铁线路延伸，评估将调研结果和假设应用于海军码头的人口预测，得到截至 2022 年（评估的 20 年后）交通出行数据及相应指标，并比较了不增加地铁的外推情况。若就业率按预测恒增且通勤模式分布不变，员工机动车数将达 10400 辆，年均驾驶至海军码头的里程达 9000 万英里；若修建地铁延长线，则可减少一半机动车数、每天两万余英里驾驶里程以及总共 12700 吨的二氧化碳排放。
针对慢行专用道建设，调研显示若 5% 受访者选择骑行或步行通勤，则预测 620人使用慢行专用道，通勤骑行距离之和达 150 英里（图 5.15）。综合以上，约6400辆机动车将被减少，14—24 公顷土地将被重新开发或作为开放空间。
图 5.15 交通设施有无更新对比示意图
资料来源：根据评估报告图纸翻译绘制。
针对土地使用性质改变，评估聚焦现有可达性较差的商业设施，发现现状土地和街道使用模式不利于居民步行和使用公交，同时该地区缺乏商业服务设施导致小汽车依赖。评估指出将医院用地转为商业用地可吸引 1 万平方米零售，提高区域商业服务和步行可达性；将运动场地转变为居住用地可将居住集中在有快速轨道交通的公园附近，实现公交导向开发（Transit-Oriented Development， TOD）模式，减少小汽车依赖，提升空气质量。
综上所述，该评估根据预测给出了相关规划调整建议：（1）优先进行地铁延伸项目，尽快建立海军码头就业中心同其他区域的联系，并通过减少机动车数、驾驶里程等降低污染排放水平；（2）当地利益相关者应创造性地解决资金问题，以供项目实施；（3）保障道路网格化结合混合开发，促进步行和体育锻炼；（4）确保项目选址合理，以远离污染、丰富生活和减少小汽车依赖；（5）采用混合开发和开放社区单元模式，注重无障碍设计。
经验借鉴
虽然目前该项目暂时未按规划实施，但展示了在规划方案编制阶段如何定量预测潜在的健康影响。该评估项目遵循了明确的实践标准，结合了科学合理的定量和定性方法，为系统开展针对规划方案的健康影响评估提供了借鉴。
下南区规划的健康影响评估证明，针对规划方案的健康影响评估具有多种功能和作用，包括：（1）提供健康基本原理对某一项目进行优化；（2）说明区划决策背后的潜在健康后果；（3）增加对开发方案所带健康影响的关注；（4）使居民支持利于健康的决策。同时，城市复兴项目本身可以是一种公众健康干预（Population Health Intervention），具有增强健康促进效应和减少健康不公平的作用。因而针对城市复兴项目规划的健康影响评估需充分考虑项目的正负健康效应，从促进步行、减少机动车出行、降低空气污染和噪音、优化健康服务和设施缺乏的空间布局等多方面进行评价。
一次成功的健康影响评估不仅是评价一个规划项目，同时能够为公众及决策者提供信息，理解和优化某个特定方案或一系列竞争方案的健康影响。健康影响评估能够直接比较潜在的影响结果，告知决策者和社区居民健康影响的本质（如死亡人数、需要入院治疗疾病数、精神损害），性质（正负面），广度（如多少人受到了多严重影响）及受影响人群类型，协助他们做出公平有效的决策。同时，健康影响评估结果会用货币形式表示或被图示化，以吸引决策者和利益相关者的注意，并可直观比选竞争方案。
* 美国案例是基于“王兰、蔡纯婷、曹康：《美国费城城市复兴项目中的健康影响评估》，《国际城市规划》，2017 年第 5 期”修订。
加拿大多伦多：主动交通示范项目*
案例背景
1981 年，世界卫生组织发布《2000 人人享有健康全球战略》，随后 1984 年多伦多国际会议上首次提出“健康城市”理念。1986 年，世界卫生组织欧洲区域办公室启动“健康城市项目”，多伦多率先响应，并实施了一系列健康促进项目和行动，因此而被认为是国际健康城市运动和健康社区运动的发源地。21 世纪以来，不断上升的肥胖、慢性病发生率和久坐不动的生活方式曾是多伦多面临的主要健康挑战，这与汽车导向的交通系统和城市土地利用方式密切相关。为应对这些挑战，多伦多将“主动交通”（Active Transportation）作为健康社区建设的重要手段，目标是营造更加健康的城市交通系统。
主动交通是指任何形式的人力交通，包括步行、骑自行车、使用轮椅或滑板等。推行主动交通不仅可以降低市民心脏病、癌症等慢性病的发病率，同时还可以减少温室气体排放并缓解交通拥堵（加拿大公共卫生局，2010 年）。2012 年 4 月，多伦多健康理事会通过了题为《通往健康之路：改善多伦多的步行和骑行》（Road to Health：Improving Walking and Cycling in Toronto）的报告。该报告提出了主动交通促进市民健康的实证数据，提出：（1）优化土地利用规划以更加安全方便地连接主动交通；（2）为促进安全而采取的车速限制、交通安宁化和交叉口安全设计等措施。
该报告通过后，多伦多公共卫生组织（Toronto Public Health，TPH）与运输服务部门（Transportation Services）联合开展了一项试点行动——“主动交通示范项目”，并通过与若干试点社区合作推进如下工作：（1）改善案例社区的步行和骑车出行的友好性；（2）分享并宣传骑车和步行的健康和安全益处；（3）总结主动交通在社区层面推进的机遇和挑战。这是多伦多主动交通项目第一次从理念到落地的实践工作，对其他地区有较好的参考价值。
实践过程
基于健康、安全、公平、项目准备和创新潜力等相关因素，多伦多公共卫生组织制定了试点案例社区筛选的统一标准。这项标准包括 9 项内容：（1）较好的项目准备程度；（2）较高的创新潜力；（3）潜在的高水平的健康支持证据；（4）较高的步行和自行车骑行的比例或事故率；（5）较低的慢发性疾病（肥胖、糖尿病等）风险；（6）相对混合的收入群体构成：高于平均的收入水平，较低比例的儿童和较高比例的老人；（7）土地用途为相对均质的高密度低层住宅；（8）干预水平可以覆盖整个社区层面；（9）有较高的满足特定需求的潜力。
2013—2014 年之间，符合条件的试点社区提案由多伦多公共卫生组织和交通服务部门进行审议，并最终确定了 4 个不同地理区位和社会构成的社区来开展主动交通示范项目，分别是多伦多市中心地区不同收入阶层混合的艾尼克斯社区（TheAnnex），多伦多内环郊区移民、儿童和青年人数占比高的黑溪社区（Black Creek），多伦多市区外的新城商业中心区的居民教育水平较高的北约克中心社区（North York Centre）以及多伦多郊区士嘉堡的不同收入阶层混合、公园绿地设施基础较好的摩崖社区（Cliffside in Scarborough）。
图 5.16 主动交通示范项目的四个社区
资 料 来 源：City of Toronto. Community Engagement & Active Transportation：Two Demonstration Projects in Toronto. 2014。
四个试点社区结合自身实际情况制定了各自的参与方式和项目重点问题，采取如下步骤：（1）由来自公共卫生组织、交通服务部门等相关市政部门组成的团队研究识别社区特征，并系统学习社区参与方法；（2）通过对社区关键人群的访谈调查（线上和线下）与社区建立联系，使得居民及利益相关方进一步理解主动交通项目的目标和内容；（3）开展步行和骑行为主题的互动研讨会，研究案例社区的实际需求和偏好并提供优化策略；（4）制定系统性的主动交通干预措施，并提出短期和中长期的行动计划。在此基础上，各个案例社区的试点项目都明确了负责的城市部门和其他利益相关者，它们与多伦多公共卫生组织建立了密切的合作关系以保证主动交通项目的落地。
实际上，四个试点社区在主动交通项目实践中也有各自的特色。以艾尼克斯社区为例，其步行和骑车问题上的优化工作颇具代表性。艾尼克斯社区内大部分商业活动都沿着布卢尔街（Bloor Street）进行，布卢尔街还是社区及市区内重要的自行车走廊，是该社区主动交通项目实践的关注焦点。在艾尼克斯社区范围内的布卢尔街，除紧邻建筑的人行道外，车行道部分宽度约为 12.2 米，包括两条临时停车道和两条车行道（如图 5.17），属于非常繁忙的路段。由于汽车交通流量大，受到影响的自行车骑行者碰撞发生率很高，步行环境的安全性和舒适度也有待提高。
图 5.17 艾尼克斯社区布卢尔街典型的道路横断面（近似尺寸）
资料来源：Partnership，C. A. ，& Al，E. . Bike Lanes，On-Street Parking and Business：A Study ofBloor Street in Toronto’s Annex Neighbourhood. 2009。
试点项目实行后的互动研讨会提出，将机动车的空间重新分配给行人和自行车骑行者。这意味着，布卢尔街的改造计划将使用加宽的人行道或自行车道，一些街头停车将不得不拆除，而许多商户及居民认为商业区的街头停车对商业的经济成功至关重要。由此，同一道路空间的不同使用者之间的竞争性利益浮出水面。
图 5.18 布卢尔街现状
资料来源：Nancy Smith Lea。
图 5.19 探讨布卢尔街可能的设计
资料来源：Jeremy Johnston， TCAT
主动交通项目实施过程中，社区居民有充分的机会表达对布卢尔街空间使用分配变化的偏好，即对自行车道加宽的支持高于人行道加宽。为什么？因为布卢尔街作为多伦多市区重要的自行车道走廊，设置独立的自行车道有利于其在全市范围内的自行车网络体系中发挥更广泛的积极作用。同时，在对布卢尔街的行人调查中也发现，步行者也更希望加宽自行车道。这是因为将停车带（一般认为是人行和车行空间之间的缓冲区）直接改为人行道，会使得人行道与机动车道直接相邻，反而造成步行环境安全性的下降。
实际上，艾尼克斯社区居民协会（Annex Residents Association）早在 2011 年就已经向多伦多市政府提出了开辟布卢尔街自行车专用道等建议，因此社区参与过程中侧重于扩大社区咨询范围，而不仅仅是相关倡议的支持者。由此，主动交通项目实施过程中面临的主要问题如下：（1）车行速度快、交通拥堵是步行和骑行面临的主要安全问题；（2） 缺乏街头自行车停车场和车道是安全骑行的主要障碍；行人、骑行者和汽车司机不遵守人行横道和交叉口的规则。由此，布卢尔街的自行车道被确定为该社区主动交通的重点优先干预措施如下：（1）设立专用自行车道；（2）降低布卢尔街的车行速度限制；（3）推行交通安宁化措施；（4）在社区的单向车行道上设置专门的双向自行车道，使自行车可以在专用车道上行驶避免干扰；（5）改进道路交叉口和人行横道设计，并更严格地执行交通规则。
问题分析
1. 社区层面推进主动交通的共同挑战
通过社区参与确定推进主动交通的一个共同挑战是街道空间的重新分配涉及道路使用者之间相互竞争的利益。在多伦多现有的道路系统中，要想既不影响现有交通容量，又不妨碍路边停车的来开辟自行车专用道，这几乎不可能，因而必然涉及道路空间的重新分配。通常是在较宽的街道上设置自行车道，这样既不牺牲街头停车位也不影响机动车车道。开辟零售街上的自行车道却一直有争议，若要牺牲路旁停车位时争议就尤其激烈。正因如此，艾尼克斯社区项目中的布卢尔街交通优化计划在主动交通示范项目之前就已经展开了广泛的讨论，许多社区利益相关者支持有利于行人和骑行者路权的重新分配。实际上，早在 1992 年的多伦多城市报告中，布卢尔街就已经被确定为城市自行车网络的重要路线，但针对布卢尔街的交通优化的具体行动十分有限。
2. 新的社区参与方法面临的难点
主动交通试点项目所采用的社区参与方法允许居民优先采取主动的交通干预措施——在规划过程中全程参与，这可能会与政府计划、企业利益和某些特定群体产生矛盾。具体来说：（1）地方政府担心社区参与会导致更高的社区期望，而当这些期望超出当前交通服务的优先事项，抑或是不符合运输服务使用的现有运输工程准则，实现的可能性很低；（2）当地企业是社区的重要组成部分，其参与度和立场与居民不尽相同，相互竞争的利益难以协调；（3）一些社区成员，如儿童、学生和老年人可能不参与土地使用和交通规划过程，而他们却是社区推行主动交通示范中的重要群体。
图 5.20 工作人员与艾尼克斯居民讨论自行车道如何意味着更多生意
资料来源：http://dandyhorsemagazine.com/blog/2013/12/04/walk-cycle-move-annex-session-recap/。
经验借鉴
1. 寻找社区层面的共同需求偏好
四个案例社区在建成环境、健康状况、步行和骑车模式等方面存在较大差异，挖掘社区层面针对主动交通项目的共同偏好非常重要。一方面，四个社区普遍认为汽车速度和拥堵是步行和骑车的主要障碍。相关研究表明，一个人对安全的感知是他们决定采用步行或骑车出行的关键影响因素，而交通速度和数量是人感知交通安全和友好的重要因素，社区层面对交通速度要求也表现出强烈的关注；另一方面，现有的街道设计和基础设施条件对社区居民的步行和自行车骑行并不友好，有限的慢行交通网络也使人们很难在部分行程中采用步行或骑车的方式。总体而言，社区普遍认为需要综合干预方案来解决多重挑战和安全问题。
2. 主动交通示范实践工作应具有延续性
艾尼克斯社区的布卢尔街自行车道在主动交通示范项目中有着充分的社区参与并得以不断优化。在此基础上，多伦多公共卫生部持续支持社区参与布卢尔街的改造项目。在社区组织和相关利益团体的推动下，布卢尔街自行车道试点项目——从肖恩街（Shaw Street）到大道路（Avenue Road）的布卢尔街西段（Bloor StreetWest），终于在 2016 年获得市议会的批准并完成安装。
图 5.21 布卢尔街自行车道试点项目图
资料来源：https://www.toronto.ca/servicespayments/streets-parkingtransportation/cycling-in-toronto/cycle-track-projects/bloor-street-bike-lanes/。
第三方的评估报告显示，布卢尔街自行车专用道的建成不仅提高了所有道路使用者的安全性，还使得布卢尔西街成为多伦多市的第二大自行车骑行道路。同时，报告显示试点地区本地企业的总销售收入也继续与经济增长保持同步，这也显示市区零售地带设置自行车专用道不仅可以接受，甚至还有益于零售活动的增加。可见，安全有效的自行车道意味着市民可以更加积极健康的方式参与充满活力的城市经济、社会和文化生活。2019 年，多伦多还规划把现有自行车专用道路段继续延伸，以增强全市的自行车网络的覆盖率和连接性，并将改善所有道路使用者的安全性作为发展目标。
图 5.22 试点自行车道实施前（左）与安装后（右），从布卢尔街向东看向波登街（Borden Street）
资料来源：Nancy Smith Lea（左）、Yvonne Verlinden（右）。
3. 多元化政策支持主动交通等健康城市实践
通过多伦多公共卫生组织与相关部门合作，主动交通示范项目一方面让社区参与到主动交通决策，使社区成员进一步了解主动交通与人类健康的关联性，对于促进社区赋权具有显著的积极影响；另一方面，主动交通示范项目促进了社区利益相关方之间，以及社区和城市各组织部门之间的广泛交流，识别出社区范围内的主动交通的挑战和机遇，将公共政策与当地真正的社区需求相结合，更高效地促进了社区与相关部门的合作与信任。在资源允许的情况下，示范项目所采取的密集的合作关系和社区参与方法可以在多伦多的每个居民区得到推广。
实际上，由于健康复杂多样的影响因素，多伦多不仅将健康影响纳入交通计划和决策过程中，还以“健康城市”为发展理念统筹开展了大量环境、卫生和社区等各项工作。通过各个部门的多元化政策来支持主动交通就是一个重要的案例，多伦多公共卫生组织不但指导卫生部门内部的各项行动，还与交通、建筑、规划等领域开展了多种合作，共同制定了健康市政公共政策如绿色标准和步行战略等，而不是将工作局限在卫生部门内部。
* 感谢交通与发展政策研究所（ITDP）的相关资料支持，本案例中引用的相关文献的专家学者在此一并感谢。
德国柏林：施普雷费尔德住房合作社项目*
案例背景
德国柏林施普雷费尔德住房合作社（Spreefeld Housing Cooperative）项目位于柏林市中心施普雷（Spree）湖畔，占地 7414 平方米，包括三栋 8 层公寓楼共 65套公寓及 70 个工作空间，居民 150 人。它是由一群志同道合的人组织、策划、建造和管理的共享社区，针对柏林住房紧张和社会形态多样化的现实，合作社的目标是通过组织新的共同生活的社区形态，以及与周边社区方便的结构性联系，实现可持续的生活方式，支持理想的“社会融合”，因此，被人称作“都市里的村庄”（ village in the city）（图 5.23）。住房合作社依托每位成员的自我责任意识和主动参与态度运作；反过来，每位成员获得可负担得起、可持续和社会构成多样化的住房，同时满足个人和集体生活的需求。
图 5.23 施普雷费尔德住房合作项目远眺
资料来源：https://fatkoehl.com/wohnenmixed-use/spreefeld-berlin/。
实践过程
施普雷费尔德住房合作项目位于柏林东部，原来这里是一块没有基础设施的废弃木材市场，德国重新统一后，这片土地所有权归属联邦州政府。柏林市议会曾制订一个再开发计划，支持社会住房和文化活动，沿施普雷河滨水地区修建开放性公共走廊。基于市议会的再开发计划，2007 年初一个由 12 人发起的民间团体（包括 1位建筑师）组建成立，他们打算在此建造合作社住房项目，之后更多的人加入进来。当时消息传开后，有多达 400 以上的柏林人想成为住房合作社的成员，经过筛选，最后合作社成员定为 80 名。要想成为住房合作社的成员，必须先写一份申请，然后参加面试，面试小组从现有会员选出，只有满足合作社价值理念的适合人选，才有资格成为合作社会员。作为一种较为独特的住房所有权形式，住房合作社在德国是一个具有法律地位的实体，合作社以会员为基础，符合入会资格的市民通过购买合作社股份获得会员资格，每一个会员享有一套住房的使用权，土地和所有建筑物都归合作社所有。合作社会员拥有权力选举合作社代表，以及决定哪些非会员可以住在合作社，这种组织形式与其他类型的住房所有权有所不同。
2009 年该合作社以“注册合作社”（Registered Co-op Association， e.G.）的实体组织方式，以最高价格竞标获得施普雷费尔德住房合作项目的再开发地块；之后合作社委托三个不同的建筑设计公司，分别设计其中的每一栋公寓。在设计过程中，合作社的成员作为甲方，与建筑师一道共同确定每个楼层的平面功能布置。2012 年 4 月 2 日项目开工，不到两年项目竣工，2014 年 2 月 14 日成员入住。该项目总建筑面积 1 万平方米，其中居住面积 5485 平方米、社区共用建筑面积 1154 平方米；总建设成本为 1670 万欧元（约 1.32 亿元人民币），其中购买土地 250 万欧元、项目建造1420 万欧元，每平方米居住面积造价约 2100 欧元。
问题分析
住房合作社模式的优势是合作社会员既是“投资者”，同时也是“用户”，因此，会员具有决策权。然而，与之相伴随的代价是必须缴纳一定的押金才可以成为合作社会员，所有会员的押金积累起来构成合作社的“本金”，用于购买土地和支付项目建设的开支。因此，申请参加合作社的市民要有一定的收入（或储蓄）可支付能力，此类项目才具有可行性和可持续性。同时，因为合作社一开始就打算帮助非会员入住合作社住房项目，也帮助没有储蓄的会员申请银行贷款支付押金，而联邦政府向住房合作社提供低息贷款的前提是申请贷款者需要在银行里储蓄一定比例和额度的本金。因此，住房合作社成员在决定押金和租金的额度时，成员愿意或有能力支付多少，存在一定的紧张关系。只有合作社集体资金达到一定支付水平，才能够将会员和非会员的低收入居民纳入该项目。
合作住房不是社会住宅，这种融资模式决定了合作社既表现出一定的社会包容性，又不得不具有一定的排他性。施普雷费尔德住房合作项目 1670 万欧元的总建设成本之中，1/3 由住房合作社支付、2/3 来自银行贷款。为了支付前期的土地投标费，合作社会员需要按每平方米个人居住空间缴纳 1000 欧元的会员费（押金）；如果会员没有足够的钱缴纳押金，合作社可以为会员向私人银行贷款提供担保。例如：一位即将入伙的住房合作社成员打算“租住”一个合住公寓（居住面积较小，约 30 平方米），需要先付 3 万欧元的押金（deposit，即会员费），再加上一个月的租金，租金统一定为每月 7 欧元 / 平方米。会员将来如果离开合作社，将退还押金，加上相对应的银行利息所得。非会员可以不支付押金，但没有获得居住权的优先保证。
经验借鉴
施普雷费尔德住房合作社采取邻里合作、共同居住、互助管理的形式，形成持续有效的治理机制。
1. 合作社机制
城市住房一般存在两种基本的类型：市场住房和社会住房，前者是住户从市场购买或者租赁“商品房”，后者包括政府投资的公共住房（采取租赁形式）和非政府组织的租赁住房，主要服务于低收入家庭。合作住房属于第三种形式，它是由一群志趣相近的人选择相互合作，通过分担购买土地和建筑成本的经济负担来降低租金，同时试图建立一个相互了解、共同分享和生活在一起的“乌托邦”的社区生活方式。合作住房可以有不同的法律地位，施普雷费尔德合作住房选择 e.G. 注册合作社的组织形式，可以享受一定的外部资助。合作社成员一起商议确定合作社章程，一起集资“购买”土地、一同当“甲方”负责监督设计和施工，竣工后居住在一起，一同决定后期的维护管理。
图 5.24 施普雷费尔德住房合作社居民互动
资料来源：https://fatkoehl.com/wohnenmixed-use/spreefeld-berlin/。
2. 参与式设计
作为“甲方”，施普雷费尔德住房合作社成员一同参与住房合作项目的规划、设计、施工和后期维护等整个过程，合作社机制让所有会员有发言权，通过相互辩论，不断产生新的见解。三幢建筑由不同的设计公司设计，但通过参与式设计，三者构成了一个很好的整体，整体布局综合考量了住房日照和滨水景观视野朝向。在空间组织上，每幢建筑不是过度碎片化为一个个住房单元，而是将住房单元像一个个星座（constellations）一样围绕“公社”空间（communal space）组织在一起，构成一个独特的统一体，并且对所有邻居开放（图 5.25）。
图 5.25 施普雷费尔德住房合作项目的不同功能空间分配
资料来源：https://fatkoehl.com/wohnenmixed-use/spreefeld-berlin/。
3. 社会包容
施普雷费尔德住房合作社的居民包括会员和非会员。所有居民原则上都需要支付单位面积单价相同的租金，与非会员的差别是，会员拥有居住权的保证，但是需要支付与个人居住面积相应的定金加上每月租金。原则上除两套小型公寓直接租赁给来自利比亚和乌克兰的难民外，其他公寓每套至少有一名合作社成员住在里面，这名成员需负责每月的租金收取和其他工作等。除难民以外，施普雷费尔德合作住房项目内还有 15 名非会员，非会员只要支付每月的租金。依据非会员和难民的支付能力，每月召开的全体会员大会讨论决定其租金；如果包括难民在内的租户没有支付能力，全体会员可以决定免费租赁给他们。
总体上，施普雷费尔德住房合作社的居民主要来自中产阶层、中下阶层以及少数身体残疾者；在家庭结构上，包括单身、单亲家庭、夫妻家庭、有小孩的核心家庭及其他家庭，单身和家庭各约占 50%；在年龄结构上，中青年为主体，加上少数老人和 20—25 名儿童；居住人口多样化，多代人、多元文化、有钱和没钱的居民混居，折射出柏林社会的整体状况（图 5.26）。
图 5.26 施普雷费尔德住房合作社居民户外活动
资料来源：https://fatkoehl.com/wohnenmixed-use/spreefeld-berlin/。
4. 社区共享
施普雷费尔德住房合作社的创始合伙人从项目伊始，就项目的三个基本想法达成一致意见：保留尽可能多的公共开放空间、尽可能多地分享、尽可能地生态化。因此，住房合作社强调混合使用，在功能上包括公寓、共享厨房、共享餐厅、共享客厅、工作室、日托中心和一个共同工作空间，以及公共活动和会议区、公共海滩、公共露台和公共船屋以及其他公共区域，其中社区空间达到 300 平方米，社区露台长 200 米，社区花园 200 平方米。这些开放空间活跃了社区的氛围，而且任何其他社区的邻居都可以进来享受滨水环境和社区花园，丰富了施普雷费尔德的社区生活（图 5.27）。
图 5.27 施普雷费尔德住房合作社滨水开放空间
资料来源：https://fatkoehl.com/wohnenmixed-use/spreefeld-berlin/。
* 感谢迈克尔·拉方（Michael LaFond）博士接受本文作者采访和对本案例撰写过程中的大力支持。
中国厦门：完整社区建设
—— 美丽厦门共同缔造
案例背景
以人为本，城市让生活更美好，是《美丽厦门战略规划》的出发点和落脚点。在美丽厦门发展的新战略、新机制与新动力探索的基础上，厦门市开展“美丽厦门共同缔造”行动，对美好环境与和谐社会共同缔造的发展理念进行深化推进与创新实践，秉承国家治理体系和治理能力现代化的要求，探索社区治理创新路径，凝聚包容性发展新合力。
社区是城市居民生活和城市治理的基本单元，美丽厦门致力于为市民提供一种“完整社区”的生活模式，并制定了“六有”“五达标”“三完善”“一公约”的指标体系，要求至少有 1 个综合服务站、1 个幼儿园、1 个公交站点、1 片公共活动区、1套完善的市政设施、1 套便捷的慢行系统；要外观整治达标、公园绿地达标、道路建设达标、市政管理达标、环境卫生达标；要有完善的组织队伍、完善的社区服务、完善的共建机制；要制定形成社区居民公约。
表 1 厦门市“完整社区”建设指标体系
实践过程
厦门市完整社区以群众参与为核心，以培育共同精神为根本，营造和睦融洽的社会氛围，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感，实现基层治理体系和治理能力的现代化。
1. 决策共谋
通过座谈走访、入户调研、工作坊等方式，了解居民需求，发动群众广泛参与。开展多种形式的基层协商，充分发挥社区居民的主体作用，共同确定社区建设和管理中需要解决的突出问题，共同研究解决方案，激发社区居民参与社区建设和管理工作的热情，使社区居民从“要我干”转变为“我要干”，使基层政府和相关部门从传统的决策者、包办者转变为引导者、辅导者和激励者。
图 5.28 厦门市社区居民工作坊
资料来源：作者提供。
2. 发展共建
充分激发社区居民的“主人翁”意识，发动社区居民积极投工投劳整治房前屋后的环境，主动参与老旧小区改造、生活垃圾分类以及公共空间的建设和改造，主动配合配套基础设施和公共服务设施建设，珍惜用心用力共建的劳动成果，持续保持社区美好环境。组织协调各方面力量共同参与社区建设和管理工作，鼓励群团组织、社会组织、社区志愿者队伍、驻区企事业单位、专业社工机构提供人力、物力、智力和财力支持，大力推动设计师、建筑师、工程师进社区，共同为社区建设贡献力量。
3. 建设共管
鼓励社区居民针对社区环境卫生、公共空间管理、停车管理、生活垃圾分类等内容，通过社区居委会或居民自治组织，共同商议拟订居民公约并监督执行，加强对社区建设成果的管理。建立健全绿地认领、公共空间认领、公共设施等维护认领的“爱心积分机制”及志愿者积分机制，以积分评比奖励的形式，激励社区居民、企业、社会组织积极参与社区建设成果的维护管理。
图 5.29 厦门市社区居民共管
资料来源：作者提供。
4. 效果共评
建立健全完整社区建设情况的评价标准和评价机制，组织社区居民进行评价和反馈，持续推动各项工作改进。组织评选完整社区创建典范、先进组织和先进个人，激发各方参与完整社区建设的积极性。建立“以奖代补”机制，对社区居民与社区组织参与面广、效果好的完整社区通过奖励的形式予以补贴，推动完整社区建设不断向纵深发展。
5. 成果共享
通过发动群众共谋共建共管共评，实现完整社区建设工作人人参与、人人尽力、人人享有，建设“安全、绿色、智慧、宜居”的完整社区，形成和睦的邻里关系和融洽的社区氛围，积极塑造“勤勉自律、互信互助、开放包容、共建共享”的共同精神，让社区居民有更多的获得感、幸福感和安全感，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动，打造共建共治共享的社会治理格局。
图 5.30 厦门市社区居民文化活动
资料来源：作者提供。
6. 共同缔造工作坊
厦门市开展了众多共同缔造工作坊实践活动，目的在于通过规划师引导群众参与，让不同社会群体得以发声、利益得以体现，以规划为媒介实现多元主体的共同价值。
以先锋营小区老旧改造为例。先锋营小区建于 20 世纪 70 年代，社区环境设施老旧问题较为严重。社区选举小区内有能力、有精力的居民代表，以及企业退休干部、沿街商铺代表等多方参与改造工作，形成居民自治小组，定期召开居民代表议事会，协商制定小区自治管理公约。通过项目宣讲会、微信公众号等形式，将老旧小区改造的政策、内容、标准、资金筹措等相关事宜，向小区居民详细讲解，并组织召开居民座谈会，进一步了解居民意愿，收集居民的反馈意见，实现“小区怎么改，居民说了算”。居民自治小组向小区居民发出“洁净家园”倡议，带领热心居民参与到公共空间环境的清扫当中；组织招募油漆义工，请居民一起动手，刷新各家的阳台和防盗窗，改善老旧住宅立面形象，实现“大家齐动手，小区变美丽”。最终，改造方案充分吸纳了居民的意见，对小区原有的公共空间和环境进行整体提升，使老旧小区的面貌焕然一新。
图 5.31 厦门市社区改造前后空间
问题分析
居住社区存在规模过大、市政基础设施和公共服务设施配套不完善、公共活动空间不足、物业管理覆盖面不高、社区治理机制不健全等突出问题和短板，与人民日益增长的美好生活需要还有较大差距。
经验借鉴
以区县、街道、社区三个层级为基础，自上而下明确各级政府职能定位，梳理各层次的职能范围与工作重点，简政放权，构筑分工明确、上下联动的治理架构。
1. 政府发挥领导作用：建立制度
制度机制创新是激活共同缔造社会治理体系的核心，为社会治理创新顺利实施、长期有效提供重要保障。制度作保障，就是总结推广一批成熟的经验做法，及时出台相应的指导性意见，形成具有推广价值的机制体制，从而实现社区治理体系和治理能力的现代化。
图 5.32 厦门市社区治理工作制度
2. 群众组织横向到边
把个人纳入到各种组织中来，进行社会治理事务的共同协商和统筹管理。以群团组织、自治组织、社会组织、社区组织等为基础，结合传统基层组织与新型社会组织力量，明确各类组织定位。各类组织依据各自所长承担相应社会治理事务，实现社会治理的“横向到边”。
3. 建立协商空间
设立共同缔造的驻点（现场指挥部），形成开放式的公众活动中心。在社区居委或者说服物业公司、企业等提供闲置空间，经过简单改造作为共同缔造工作坊的驻点，让社区后续讨论、活动开展有固定场所，成为居民的交流中心、议事中心、活动中心。
除了议事、活动，驻点还应成为社区精神文化中心，摆放社区的旧物、旧照片、资源与文化细节，展示社区风貌与文化。设立驻点让区群团组织、社区团体团委工青妇等活动有空间载体，居民可以在此集聚。营造驻点成为“主动式交流”空间，让居民乐意走出家门，积极投身参与到社区建设中。
政策建议
1. 建立多方参与的实施和维护反馈机制
为了满足“完整街道”涉及的不同层次多个利益相关者的需求，印度浦那市设立了专门委员会来促进他们之间的合作与协作，来确保项目实施和维护。该委员会由来自政府和非政府的不同利益相关者团体的代表组成，主要职责包括审查、批准和监控完整街道相关的政策和规划。
为了避免地方政府对短期显性政绩追求所带来的弊端，浦那市在完整街道的维护上，建立了多方参与的长期支持系统，具体措施包括道路养护车和养护合同等。同时，还建立了基于使用者的运营维护反馈机制，形成了良好的城市治理方式。例如，浦那市政公司设立了 24 小时服务热线和接收投诉的移动应用程序，不仅可以迅速回应市民的投诉，还缩短了解决问题的时间。
2. 建立健康影响评估机制
健康影响评估应成为“健康融入所有政策”中的重要工具。城市发展的决策主体应考虑引入并积极利用健康影响评估工具，在政策、规划和项目制定的前期、期间或实施后开展健康影响评估。评估需综合考虑政策方案对慢性非传染性疾病和传染性疾病等健康结果在人群分布中的影响，基于定量和定性方法，识别其对公共健康潜在的正负面影响，为优化调整政策方案提供基础，从而扩大积极影响并降低不利的健康影响。建议通过制度建构或法律规定，将健康影响评估列为政策制定和项目审批过程中必须完成的法定环节，提高健康影响评估与政策制定或规划编制的衔接紧密度。
评估中应明确各维度的关键评估要素及其对不同人群的健康促进和健康风险。特别关注政策方案对弱势群体（例如老年人、儿童和中低收入人群）的健康影响。重视对老年人和儿童相关的设施的评估，例如社区养老设施和儿童活动场地；加强主观感知和客观分析分析相结合的健康影响评估，关注弱势群体自身的主观评价和满意度。基于健康影响评估推进健康公平的实现。
3. 以健康城市理念统筹跨部门政策，促进社区发展
多伦多的健康城市建设是作为一个过程而非结果来界定的，不仅将健康影响纳入到交通计划和决策过程中，还以“健康城市”为发展理念统筹开展环境、卫生和社区的各项工作，而通过各个部门的多元化政策来支持主动交通就是一个重要案例。该案例从社区的角度理解主动交通等健康规划政策，将健康促进和社区发展结合起来，把社区作为规划的创造者、环境的使用者、推动变革的催化师，而不单是计划受益者，加深公共参与度，扩大社区对于健康城市建设的了解和支持，提升了城市治理能力。
健康城市是一个系统性工程，为解决复杂的城市问题提供了一个综合性的行动框架，需要建立以政府为主导、多元主体参与的跨部门跨界的协调机制，以整合健康城市相关战略政策的制定、实施和管理。
4. 鼓励居民自发组织的社区营造与邻里互助
德国柏林施普雷费尔德住房合作社是一种民间的组织创新，在政府政策鼓励下，居民自发组织起来解决住房问题，同时营造一种强调公共性和包容性的社区。施普雷费尔德住房项目设置了住房、工作空间、开放空间和花园，这些空间和设施构成了一个真正可爱社区的有效物质性载体。社区内不仅有中产阶级、中下层阶级，还有独居和难民，都能和谐共处。在新冠肺炎疫情期间，施普雷费尔德住房合作项目的居民互相支持，包括轮流照看居家学习的孩子、邻居互助买菜等，体现一种良好的自组织社区形式和邻里互助的日常生活状态，达到了共建共治共享的目的。
5. 构建政府、非政府组织和群众有机协作的“完整社区”
坚持群众路线，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去；让政府的服务走进社区，构建“完整社区”，塑造社会治理基本单元；居委会、居民自治组织和社区居民共同商议拟订居民公约并相互监督执行，建立健全绿地认领、公共空间认领、公共设施等维护认领的“爱心积分”措施，激励社区居民、企业、社会组织积极参与社区维护管理机制。
参考文献（上下滑动查看）
张松：《转型发展格局中的城市复兴规划探讨》，《上海城市规划》，2013 年第 1 期，第 5—12 页。
Baba C， Kearns A， Mcintosh E， et al.‘Is Empowerment a Route to Improving Mental Health and Wellbeing in an Urban Regeneration （UR） Context?’ Urban Studies，2016， 1–38. DOI：10.1177/0042098016632435.
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